Koncepcja zintegrowanego raportu finansowego gminy jako jednostki samorządu terytorialnego

Abstract

Przemiany ustrojowe w Polsce po 1989 roku, nasilające się procesy integracji światowej i umiędzynarodowienia życia gospodarczego, rosnące i zmieniające się potrzeby człowieka spowodowały szereg zmian w otoczeniu, funkcjonowaniu i zarządzaniu jednostkami sektora finansów publicznych. Zachodzące zmiany stanowią wyzwanie dla całej gospodarki, ale przede wszystkim dla gmin, które powinny realizować zadania w sposób skuteczny i efektywny. Zatem, w dobie nowoczesnego zarządzania finansami publicznymi (New Public Management, NPM) rośnie rola rachunkowości gmin jako systemu informacyjnego. Staje się ona narzędziem umożliwiającym zwiększenie skuteczności i efektywności działania gmin oraz optymalizacji zarządzania tymi podmiotami. Realizacja założeń NPM jest możliwa dzięki wykorzystaniu nowoczesnych narzędzi rachunkowości zarządczej, podobnie jak w jednostkach sektora prywatnego. W niniejszej rozprawie przyjęto założenie, że metody rachunkowości zarządczej wykorzystywane przez organizacje sektora prywatnego mogą zostać zastosowane w gminach. Jest to możliwe dzięki dostosowaniu tych narzędzi do specyfiki gmin. W związku z powyższym, poddana została krytyce obecnie obowiązująca rachunkowość i sprawozdawczość finansowa gmin w Polsce i jednocześnie pojawiła się konieczność zastosowania narzędzi, które będą umożliwiały holistyczne spojrzenie na gminę, wspomagały proces zarządzania opierając się na planowaniu strategicznym i wykorzystaniu narzędzi rachunkowości zarządczej oraz ocenie dokonań. Ponadto, współcześnie podkreśla się iż, decyzje powinny być podejmowane w oparciu o dane finansowe i niefinansowe, a także z uwzględnieniem kosztów transakcyjnych. Zatem, obecna sprawozdawczość finansowa gminy powinna ewoluować, prezentując bardziej przejrzyste, zrozumiałe i użyteczne dane. Taką jakość zarządzania zapewnia między innymi koncepcja Balanced Scorecard. Balanced Scorecard jest powszechnie znaną na całym świecie koncepcją zarządzania strategicznego organizacjami. Wykorzystywana jest ona zarówno w sektorze prywatnym, jak i publicznym. Wszechstronność wykorzystania tego narzędzia wynika z faktu, iż narzędzie to jest zespołem różnych innych instrumentów wspomagających proces zarządzania i ocenę dokonań organizacji. Sukcesy wdrożenia Balanced Scorecard na świecie potwierdzają znaczenie wykorzystania do pomiaru dokonań, nie tylko tradycyjnych mierników finansowych oraz spojrzenie na organizację holistycznie, z czterech perspektyw: klienta, finansowej, procesów wewnętrznych oraz uczenia się i rozwoju. Jednakże, w polskich gminach narzędzie to jest w niewielkim stopniu doceniane i wykorzystywane. Autorka rozprawy postanowiła wykorzystać koncepcję BSC wraz z jej instrumentarium (dopasowane do realiów i obowiązków sprawozdawczych polskich gmin) i zaprezentować swój głos w dyskusji nad potencjalnym kształtem i kierunkiem rozwoju współczesnej rachunkowości i sprawozdawczości gmin. Zainteresowanie Autorki rozprawy gminą, jako jednostką samorządu terytorialnego, nie było przypadkowe. Wynika to z faktu iż, w reformowaniu sektora publicznego, który podąża w kierunku koncepcji New Public Management, gminy zostały, zdaniem Autorki, pominięte przez ustawodawcę. Nie narzucił on im bowiem żadnych obowiązków prawnych, które mogłyby spowodować wzrost efektywności zarządzania tego sektora oraz możliwości dokonania jej oceny. Przedstawione przesłanki uzasadniają wybór gminy, jako obiektu badawczego rozprawy doktorskiej, stanowiąc podstawę do określenia problemu badawczego oraz determinują cele dysertacji. Autorka sformułowała następujący problem badawczy: ocena wdrożenia i wykorzystania budżetu zadaniowego i narzędzi rachunkowości zarządczej w gminach w Polsce wspomagających proces decyzyjny i ocenę dokonań oraz postawiała pytanie badawcze następującej treści: jakie czynniki determinują rozwój narzędzi rachunkowości zarządczej w gminach w Polsce? Celem głównym rozprawy jest opracowanie koncepcji zintegrowanego raportu finansowego dla gmin, jako jednostki samorządu terytorialnego (stanowiącej podmiot badań empirycznych opisanych w niniejszej pracy), który poprzez zastosowanie różnych narzędzi zarządzania i rachunkowości, będzie umożliwiał z jednej strony realizację procesu zarządzania, z drugiej strony wypełnianie obowiązków prawnych (formalnych), a po trzecie będzie stanowił właściwe narzędzie komunikacji z interesariuszami. Ponadto, zaproponowany przez Autorkę rozprawy zintegrowany raport finansowy ma na celu spełnienie założeń New Public Management oraz redukcję kosztów transakcyjnych ponoszonych przez każdą ze stron transakcji. W niniejszej rozprawie termin raport finansowy odnosi się do sprawozdań finansowych gmin (sprawozdań budżetowych oraz sprawozdań finansowych ogólnego przeznaczenia) oraz wszystkich innych instrumentów (wieloletnia prognoza finansowa, budżet zadaniowy, Benchmarking) jako kompleksowe narzędzie wspomagające proces zarządzania i ocenę dokonań gmin. Zdaniem Autorki, autorskie rozwiązanie w pełni integruje powiązania pomiędzy wszystkimi elementami sprawozdań finansowych gmin, a ponadto wspomaga proces decyzyjny i ocenę ich dokonań. Autorka sformułowała hipotezy badawcze, które zostały zweryfikowane w wyniku analizy danych uzyskanych z przeprowadzonego badania empirycznego. Studium empiryczne realizowane było w formie badań ankietowych na podstawie autorskiego kwestionariusza ankiety. Z kolei, wywiad swobodny z pracownikami wybranej gminy w województwie łódzkim oraz analiza dokumentów źródłowych badanej gminy umożliwiły Autorce rozprawy na przygotowanie studium przypadku Gminy „POLANA”. Na tej podstawie, Autorka dokonała oceny możliwości wykorzystania instrumentów rachunkowości zarządczej umożliwiającej efektywne zarządzanie gminami spójne z założeniami New Public Management oraz rzetelne wypełnianie obowiązków prawnych (formalnych). Hipoteza główna stanowi, że zakres wykorzystywania narzędzi rachunkowości zarządczych przez gminy nie jest zdeterminowany czynnikami zewnętrznymi, lecz rozwojem świadomości zarządców gmin o potrzebie zastosowania narzędzi wspomagających proces zarządzania i ocenę dokonań. Realizacji celów rozprawy doktorskiej została podporządkowana jej struktura. Rozprawa doktorska składa się z dwóch głównych części: część analizy literatury i odpowiednich aktów prawnych, do której zaliczono cztery rozdziały oraz część empiryczną, złożoną z dwóch rozdziałów, w tym analizy i oceny wyników badań ankietowych wśród skarbników gmin w województwie łódzkim oraz opracowanie koncepcji zintegrowanego raportu finansowego dla gminy „POLANA”.