Model struktury funkcjonalno-przestrzennej w strategii rozwoju jednostki samorządu terytorialnego lub obszaru funkcjonalnego

Abstract

This article deals with issues relating to the procedures for developing strategies for local communities, municipalities, and regions in the context of the contemporary postulates of a more integrated approach to development planning processes as well as taking into account the spatial dimension within territorially-oriented local and regional strategies. A concise discussion of the theoretical and formal premises of integrated planning in local communities and regions was made, paying attention in the first place to the fundamental differences in the functioning of private and public organisations, resulting in the necessity to adapt the instruments of strategic planning to the specific objectives of public sector organisations. It was also pointed out that municipalities, local or regional communities are public organisations of a very special nature (so-called “macro” level) and so a territorial self-government community is a kind of “organisation of other organisations”, i.e. a group of various entities related to each other by social relations and economic dependencies as well as sharing particular geographical area (land) and its natural and anthropogenic resources. It is this feature that implies the need to take into account the spatial dimension of development processes in the strategic planning of local and regional self-government entities, and thus also to appropriately address these issues in the strategic document. Such an approach – i.e. integrating the socio-economic dimension of development processes with the need to act for the protection of the natural environment and taking into account the spatial dimension of both development and protection activities – is also consistent with, and directly results from, the contemporary paradigm of sustainable development. With regard to the formal premises and practice of strategic planning of local and regional development, its evolution was indicated, consisting in the transition from directive planning (before 1989) to indicative planning, the use of local government strategies mainly as a tool for obtaining external financial resources (after Poland’s accession in 2004 to the European Union), adopting the legal basis for strategic development planning (2006), developing assumptions for the reform of the development planning system towards a more integrated approach (2009), up to the introduction (2020) of changes in the legal provisions regulating the methods of developing local and regional strategies, obliging local governments to include the spatial dimension in it. It was pointed out that despite the legislative changes of 2020, a dichotomous planning system still operates in Poland, in which a local or regional strategy is developed (albeit with spatial dimensions) and (based on separate regulations) master plans of the spatial pattern and land structure of a given local or regional territory. As from 2020, it became obligatory: 1) to include in the development strategies of local communities and regions the so-called model of the functional and spatial structure/pattern; 2) to formulate findings and recommendations in the field of managing spatial policy in the local community or region; as well as 3) to designate areas of strategic intervention. However, the legal regulations do not provide detailed guidelines on these issues, so it is reasonable to discuss the methodology of developing the model of the functional and spatial structure/pattern and its inclusion in the local or regional development strategy as its integral element. With this in mind, the article conceptualises the model of the functional and spatial structure/pattern as a spatial development that meets public interests and is to contribute to the growth of territorial capital. The essential part of the article is – apart from the explanation of the very essence of the model of the functional and spatial structure/pattern – the description of the author’s recommendations regarding what procedures which should be used when developing a local or regional strategy in order to develop the model of the functional and spatial structure/pattern of a local community, municipality or region on the basis of the local government development objectives set in the planning process, as well as adopted tasks and strategic projects. In the final part of the article, reference is made to the issue of formulating (based on the model of the functional and spatial structure/ pattern) arrangements and recommendations in the field of managing spatial policy in local or regional government, indicating in this respect the need to reform the spatial planning system, which ought to consist in the introduction of specialised spatial instruments.

W niniejszym artykule podjęte zostały zagadnienia odnoszące się do procedur opracowywania strategii rozwoju wspólnot samorządowych, w kontekście formułowanych współcześnie postulatów bardziej zintegrowanego podejścia do procesów planowania rozwoju i uwzględniania wymiaru przestrzennego w strategiach jednostek samorządów terytorialnych (JST). Dokonano zwięzłego omówienia przesłanek teoretycznych i formalnych planowania zintegrowanego w JST, zwracając w pierwszej kolejności uwagę na zasadnicze różnice w funkcjonowaniu organizacji prywatnych i publicznych, powodujące konieczność przystosowania instrumentów strategicznego planowania rozwoju do specyfiki celów działania organizacji sektora publicznego. Wskazano również na to, że JST są organizacjami publicznymi o bardzo szczególnym charakterze („makro”), wynikającym z tego, że terytorialna wspólnota samorządowa jest niejako „organizacją – organizacji”, tj. zbiorem różnych podmiotów powiązanych ze sobą relacjami społecznymi i zależnościami ekonomicznymi, użytkujących wspólnie określoną przestrzeń geograficzną i jej naturalne oraz antropogeniczne zasoby. Ta właśnie cecha implikuje konieczność uwzględniania w strategicznym planowaniu JST wymiaru przestrzennego procesów rozwoju, a co za tym idzie – także odpowiedniego ujęcia tych zagadnień w dokumencie strategicznym. Podejście takie – integrujące społeczno-gospodarczy wymiar procesów rozwoju z koniecznością działań na rzecz ochrony środowiska przyrodniczego i uwzględniania przestrzennego wymiaru działań rozwojowych i ochronnych – jest również zgodne i wprost wynika ze współcześnie przyjmowanego paradygmatu rozwoju sustensywnego (ang. sustainability). W odniesieniu do przesłanek formalnych i praktyki strategicznego planowania rozwoju JST wskazano na jego ewolucję, polegającą na przejściu od planowania dyrektywnego (przed 1989 r.) do planowania indykatywnego, wykorzystywaniu strategii JST głównie jako narzędzia służącego do pozyskiwania zewnętrznych środków pomocowych (po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej w 2004 r.), uchwaleniu podstaw prawnych dla strategicznego planowania rozwoju (2006), opracowaniu założeń reformy systemu planowania rozwoju w kierunku bardziej zintegrowanego podejścia (2009), aż po wprowadzenie (2020) zmian w przepisach prawnych regulujących sposoby opracowywania strategii rozwoju JST, zobowiązujących samorządy terytorialne do uwzględniania w niej wymiaru przestrzennego. Zwrócono uwagę, że mimo zmian legislacyjnych z 2020 r. w Polsce dalej funkcjonuje dychotomiczny system planowania, w którym opracowuje się strategię rozwoju (aczkolwiek w ujęciu przestrzennym) oraz (na podstawie odrębnych przepisów) kierunkowe plany struktury zagospodarowania przestrzennego danej JST. Ponieważ od 2020 r. obligatoryjne stało się: 1) uwzględnianie w strategiach rozwoju JST tzw. modelu struktury funkcjonalno-przestrzennej (SFP), 2) sformułowanie ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie, a także 3) wyznaczenie obszarów strategicznej interwencji, przy czym przepisy prawne nie dają w tych kwestiach szczegółowych wytycznych – zasadne jest podjęcie dyskusji nad metodologią opracowywania modelu SFP i jego ujęcia w strategii rozwoju JST, jako jej integralnego elementu. Mając to na uwadze, w artykule dokonano konceptualizacji modelu SFP jako takiego zagospodarowania przestrzeni, które odpowiada interesom publicznym i ma się przyczyniać do wzrostu kapitału terytorialnego. Zasadniczą częścią artykułu jest – poza wyjaśnieniem samej istoty modelu SFP – sformułowanie autorskich rekomendacji odnośnie do tego, jakie procedury powinny być zastosowane podczas opracowania strategii rozwoju, aby opracować model SFP gminy, miasta czy regionu na podstawie wyznaczonych w procesie planistycznym celów rozwoju JST, a także przyjętych zadań oraz projektów strategicznych. W końcowej części artykułu odniesiono się do kwestii formułowania (na podstawie modelu SFP) ustaleń i rekomendacji w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w JST, wskazując na konieczność przeprowadzenia reformy systemu planowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu wyspecjalizowanych instrumentów kształtowania przestrzeni.